Conférence Plénipotentiaire le 30 mai 1975 à Paris
On pourrait s'étonner que la Convention de l'Agence ne comporte pas d'article dédié à un Conseil - ou Conférence, peu importe - ministériel et qu'il faille scruter l'article XI.2 de la Convention ou l'article 10 du Règlement intérieur pour voir mentionner l'expression 'Conseil réuni au niveau ministériel'. Certains pourraient être surpris que certaines matières ne soient pas réservées aux Ministres, et qu'aucune périodicité ne soit mentionnée. C'est là une des originalités de la Convention de n'avoir établi qu'un seul organe souverain, le Conseil, tout en lui laissant la possibilité de se réunir, quelle que soit la matière, soit au niveau des délégués, soit au niveau ministériel (ministres qui sont aussi des délégués), ce qui sous-entend une gradation dans la difficulté de trouver une solution. C'est un choix délibéré qui a été fait par les rédacteurs qui s'explique par l'histoire et par le concept recherché de l'institution.
Au début des années 1960, deux organisations sont mises en place: le CERS/ESRO et le CECLES/ELDO, avec des missions différentes, des Etats membres et un fonctionnement différent. Il a fallu y ajouter la CETS (Conférence européenne des télécommunications par satellites) pour coordonner les positions des pays européens dans le cadre des négociations des Accords Intelsat intérimaire. Très vite la nécessité d'une coordination politique à haut niveau s'est faite sentir: ce fut d'abord la Conférence des Ministres de l'ELDO (non prévue par la Convention de l'ELDO) en juillet 1966 puis la mise sur pied de la Conférence spatiale européenne qui réunissait pour la première fois à Paris en décembre 1966 les ministres des Etats membres de l'ELDO, le Danemark et l'Espagne, plus l'Autriche, l'Irlande, la Grèce, la Suède et la Suisse comme observateurs.
La Conférence spatiale européenne
Il
convient de s'arrêter un moment sur la CSE: une
'Conférence' et non une nouvelle Organisation
intergouvernementale appelant un nouveau traité soumis
à ratification, rappeler quelques dates et
résultats car le souvenir de la CSE plane peut-
être encore.
A Rome en juillet 1967 la Conférence mentionnée ci-dessus décidait de devenir un organe permanent. Tous les Gouvernements membres de l'ESRO, de l'ELDO et de la CETS étaient invités à se joindre. Le mandat de la CSE était 'd'élaborer une politique spatiale européenne coordonnée et de veiller à son exécution'. Les décisions y sont prises à l'unanimité.
La troisième réunion de la CSE, tenue à Bad Godesberg en novembre 1968, a fait date avec des décisions de principe sur les programmes, les lanceurs (la clause des 125%) et les institutions avec référence à une Organisation spatiale européenne unique. Mais quelques semaines après, le compromis était remis en cause! Puis ce fut la crise à l'ESRO, les 'package deals', les réunions de Bruxelles de 1970, 1972, 1973 et 1975 (avril 1975 fut la dernière réunion de la CSE) et enfin le bout du tunnel avec la signature à Paris en mai 1975 de la Convention de l'ESA. La CSE se composait notamment d'une Conférence des Ministres, se réunissant une fois par an et prenant ses décisions à l'unanimité (ce qui obligeait les Gouvernements à donner des instructions conformes à leurs représentants auprès de l'ELDO, de l'ESRO et de la CETS). L'achèvement des négociations en 1971 sur les Accords Intelsat conduisit à la disparition de la CETS. A noter que la CSE avait mis en place un groupe de travail chargé de suivre les travaux des Nations Unies à un moment important de préparation des grands traités sur l'espace. Le Secrétariat était assuré alternativement par les services de l'ELDO et de l'ESRO.
L'objectif de créer une Organisation spatiale européenne unique (qui apparaît à Bad Godesberg en 1968, confirmé en 1973) ne pouvait qu'entraîner une première question: fallait-il conserver dans cette nouvelle Agence un niveau 'ministériel' ou pas? Si oui, faillait-il que ce niveau soit partie intégrante de l'Organisation ou devait-il en demeurer extérieur?
Avril 1974, le projet de Convention était prêt comme demandé par la CSE. Une dernière révision du projet de Convention à l'initiative de la France en reportait la signature; elle avait parmi ses objectifs celui de faire du Conseil l'organe souverain et suprême (suppression de la référence aux Conseils directeurs de programme). En avril 1975, la CSE transmettait le texte arrêté pour qu'il soit soumis à une Conférence des Plénipotentiaires.
Le Conseil dans la Convention de l'Agence
La
conception retenue de l'ESA, d'en faire une Organisation prenant
la suite de l'ESRO et de l'ELDO, ayant une compétence en
R&D allant du programme scientifique aux applications en passant
par les lanceurs, faisait qu'un mécanisme de coordination
politique externe ne se justifiait plus (la CETS ayant disparu
et aucune autre Organisation 'spatiale' n'existant). Point
majeur, l'ESA recevait le mandat exprès de traiter de la
politique spatiale européenne à long terme (cf.
article II.a. de la Convention). Le Conseil est l'organe
politique souverain; il cumule les compétences de
caractère politique qui étaient celles de la CSE
et les compétences d'exécution. Pourquoi dès
lors aurait-on eu besoin d'une autre instance politique,
extérieure? Les Communautés européennes
n'attachaient alors guère d'attention à l'espace
et la création de l'ESA n'y fut pas mentionnée
comme à l'ESA celle d'un possible rôle de la
Commission ...dans les questions spatiales.
Un seul point donna vraiment lieu à débat: la périodicité des réunions ministérielles. Finalement, les partisans d'une non- périodicité (comme la Suisse) l'emportèrent, arguant du risque de politisation de toute question et de déshabillage du Conseil ordinaire si des réunions régulières ministérielles étaient instituées.
Un point de vue contraire est défendu par M. A. Lebeau dans son ouvrage L'Espace en héritage (Editions O. Jacob, Paris, février 1986): '.... le système coopératif actuel souffre d'une faiblesse spécifique, la confusion, dans le Conseil de l'Agence spatiale européenne, de deux fonctions: une fonction de Conseil d'administration et une fonction de concertation politique entre les Etats membres' (page 370).
La Convention de l'Agence était ouverte à la signature le 30 mai 1975 avec cette disposition originale, d'un Conseil qui peut se réunir soit au niveau des délégués soit au niveau des Ministres. Comment cette disposition a-t-elle joué?
Conférence Plénipotentiaire le 30 mai 1975
à Paris
Le Conseil au niveau ministériel est une formation du Conseil, organe souverain.
Nouvelle mention du Conseil ministériel est faite au paragraphe 4 pour distinguer un Président du Conseil au niveau ministériel. Mais le paragraphe 5 de l'article XI sur les fonctions du Conseil ne fait aucune distinction entre les deux formations et ne réserve au Conseil ministériel aucune compétence particulière.
A son tour le Règlement intérieur du Conseil (article 10) précise certains points de procédure lorsque le Conseil se réunit au niveau ministériel; aussi, le Conseil est le Conseil et peut traiter de tout sujet quelle que soit sa composition et selon les règles de procédure et de vote du Conseil.
La Convention laisse ouverte toutes possibilités, n'édicte aucune frontière, aucune périodicité, rien de ce qui aurait pu rigidifier ce mécanisme et créer des conflits. Par là la Convention fait en sorte que le Conseil au niveau ministériel soit le niveau de recours politique, stratégique.
La réunion de Toulouse des 18-20 octobre 1995 fut la sixième, si on considère comme première la réunion de février 1977, alors que la Convention de l'ESA n'était pas encore formellement en vigueur mais appliquée de facto. La Résolution no. 1 de l'Acte final de la Conférence des plénipotentiaires de mai 1975 le permettait, il n'y avait pas de contradiction avec les Conventions en vigueur, celles de l'ESRO et de l'ELDO, qui étaient bien sûr muettes sur un niveau ministériel.
Première réunion du Conseil, Paris,
février 1977
Cette réunion (prévue pour le deuxième semestre 1976) se tint à Paris au siège de l'Agence les 14-15 février 1977 et le Ministre italien de la recherche, Mario Pedini fut élu Président du Conseil ministériel. Cette réunion avait été préparée par un groupe de travail (présidé par M. Van Eesbeeck, Belgique) créé par le Conseil en octobre 1976 qui avait identifié les points à soumettre et préparer des projets de Résolutions. La réunion ministérielle adopta des Déclarations et quatre Résolutions (on peut se demander aujourd'hui quelles furent les raisons de faire de certains sujets des préoccupations stratégiques, si peu de temps après la signature d'une toute neuve Convention).
Réunion du Conseil, Rome, janvier 1985
Il faudra attendre les 30-31 janvier 1985 pour assister à la deuxième réunion ministérielle qui se tint à Rome, à la splendide Villa Madama et qui fut convoquée par le Ministre italien de la recherche, L. Granelli. Elle porta à la présidence le Ministre néerlandais Van Aardenne.
Les grands programmes arrivaient à leur terme; le Président Reagan avait invité 'amis et alliés' à participer à l'aventure de la Station spatiale. Le XXème anniversaire de l'Europe spatiale célébré à l'ESTEC donna l'occasion d'un échange de vues officieux le 9 mai 1984 et le Conseil, le lendemain, enregistrait le souhait général de voir se tenir une réunion ministérielle. Les 25-27 juin 1984 le Conseil créait un groupe de travail chargé de préparer la réunion ministérielle. Tout d'abord le Président du Conseil, le Prof. Atkinson en assumait la présidence qui était ensuite confiée au délégué néerlandais M. De Bruine. Le Conseil, à la mi-décembre 1984, enregistrait l'état d'avancement des travaux ainsi que la demande de la France de traiter également du programme Hermes. La réunion était formellement appelée le 21 décembre 1984.
Comme l'on sait, elle a adopté deux Résolutions: pour la première fois une Résolution sur le plan spatial européen à long terme, qui entérina des objectifs de programmes plus que des programmes, et une Résolution no. 2 sur la réponse à fournir au Président Reagan.
Le Conseil créa un groupe de travail chargé de préparer la réunion ministérielle, Ce groupe tint treize réunions (et une réunion informelle la veille, chargée de connaître les derniers développements s'il y en avait). Le groupe de travail se consacra aux deux sujets stratégiques, la proposition du Directeur général de Plan spatial européen à long terme et les négociations avec les Etats- Unis sur la Station spatiale internationale. Encore une fois des doutes sérieux apparurent dans le mois précédant la réunion ministérielle quant à une issue positive. Les documents n'étaient distribués qu'au début de la semaine précédant celle de la réunion ministérielle.
Le Conseil ministériel établit un groupe de travail chargé de finaliser le texte du projet de Résolution no. 1, objectif auquel il parvint à l'issue d'une séance de nuit. Finalement, compte tenu de contacts entre la Présidence et les délégations, le Conseil ministériel vota les deux Résolutions (le Royaume-Uni s'abstenant quant à la Résolution no. 1) ainsi que la Déclaration finale mise au point par un petit groupe de rédaction.
Réunion du Conseil, Munich, novembre 1991
On y retrouve les mêmes ingrédients et un déroulement similaire. Mais cette fois-ci l'environnement international a changé avec la chute du mur de Berlin, la remise en cause de la configuration de la Station spatiale internationale, et surtout les contraintes économiques et financières des Etats membres. Le Directeur général attirait d'ailleurs, avant la réunion ministérielle, l'attention du personnel sur ces divers éléments. Comme cela était devenu usuel, le Conseil créa, le 13 décembre 1990, un groupe de travail chargé de préparer la réunion ministérielle. Ce groupe de travail porta à sa présidence M. E. Triana (Espagne) et prépara sept projets de Résolutions. De ces sept projets, il n'en resta que trois qui furent adoptés par le Conseil ministériel après d'ultimes négociations et 'confessions'. Le Ministre espagnol Aranzadi fut élu Président. Ici encore la tenue de la réunion fut incertaine; les dernières hésitations furent levées par un accord entre le Chancelier Kohl et le Président Mitterrand sur les objectifs à atteindre. Le Conseil ministériel décida essentiellement de revoir le plan à long terme - trop cher - et de se revoir un an après. Le temps des vaches grasses était terminé pour faire place à celui d'une gestion rigoureuse.
Selon l'accord de Munich, le Conseil au niveau ministériel se tint donc une année plus tard, en Espagne, à Grenade. Le Conseil établit un groupe de travail le 16 juillet 1992 sous la présidence de M. Mennicken. Le Ministre fran ais de la Recherche, le Prof. Curien fut élu à la présidence du Conseil ministériel.
Le Conseil ministériel adopta trois Résolutions, sur le Plan spatial européen à long terme, sur la coopération internationale et sur les relations avec la Fédération de Russie. Le Conseil abandonna quasiment le projet Hermes qui fut 'réorienté', et réduisit également le projet Columbus. Les Ministres annoncèrent, en annexe de la Résolution no. 1, leur 'intention' de souscrire les Déclarations et des taux de contributions, entre crochets ou avec des fourchettes.
On a également présenté cette réunion comme un échec. Ce n'était pas l'impression de ceux qui y participèrent: une décision sur un plan à long terme, la confirmation de certains objectifs politiques essentiels (coopération à la Station spatiale, coopération avec la Russie, poursuite du programme scientifique sans coupure, etc.). Mais ces 'décisions' restaient à être mises en oeuvre dans les Déclarations de programme et c'est là que le bât blessa.
Un mot sur un groupe de travail créé par la Résolution no. 1, celui sur la gestion des grands programmes facultatifs (Ariane, Hermes, Columbus, DRS). Ce groupe de travail du Conseil fut dirigé par M. Inglis (Royaume- Uni) et ses recommandations endossées par le Conseil. Que recommandait-il? Une couverture de l'enveloppe financière de programme aussi complète que possible, quitte à réduire le contenu initial du programme, un contrôle rigoureux des dépenses. Un deuxième groupe de travail du Conseil fut institué pour réfléchir sur le système financier; il fut placé sous la présidence de M. Hofman (Suisse). Il est à l'origine du système dit du 'tout ECU'.
Cette réunion était prévue par la Résolution no. 1 adoptée à Grenade (pour avoir lieu en février 1995). En décembre 1994, le Conseil adopte une Résolution qui crée le groupe de travail habituel chargé de préparer la réunion ministérielle (avec mention de 14 points!). M. J.D. Levi (France) en est élu Président. Le Groupe de travail tint quelque treize réunions, mit au point le projet d'ordre du jour, et prépara deux projets de Résolutions, l'une sur les décisions, l'autre sur les directions et bien sûr suivit les progrès dans les négociations sur les amendements de l'IGA et du MOU, sur les Déclarations de programme. Le Conseil au niveau des délégués se réunit à Toulouse le 17 octobre 1995 pour faire le point sur les positions et les textes. La réunion ministérielle fut ouverte par le Ministre fran ais chargé de l'espace, M. F. Fillon, et porta à sa présidence le Ministre belge, M. Yvan Ylieff.
Les doutes sur la tenue de cette réunion subsistèrent (il suffit de renvoyer aux titres de certains articles: 'L'Agence spatiale dans la tourmente' ou 'No station, no ESA') jusqu'à la dernière minute, ainsi que sur la présence de délégations de pays de poids. Finalement les choses se passèrent plutôt bien. Les nuages noirs se dissipèrent devant la volonté commune de faire de cette réunion un succès. Un groupe de travail (de nuit) fut établi pour mettre au point le passage de la Résolution n 1 qui traitait de la politique industrielle. Les deux Résolutions furent adoptées à l'unanimité ainsi que la Déclaration finale préparée par l'Exécutif. Les Ministres précisèrent le mandat donné aux négociateurs de l'IGA et du MOU sur deux points essentiels pour l'Europe; ils adoptèrent l'ECU comme monnaie de l'Agence et s'intéressèrent au futur de l'Europe spatiale. De nouvelles réunions nous attendent; le Président Ylieff invitait ses collègues à se réunir en 1998 à Bruxelles (une réunion officieuse sur les rapports de deux groupes de travail devant avoir lieu auparavant à l'ESA). Toulouse aura eu le mérite de stabiliser l'Agence, de lui redonner confiance.
(On trouvera dans le tableau toutes ces données: Présidents des réunions ministérielles, lieux et dates, Résolutions adoptées).
En 1985, à Rome, pour la première fois, l'Agence se dotait d'un plan spatial européen à long terme comme cadre stratégique de ses actions, repris à La Haye en 1987. Ce plan sera profondément revu à Munich puis réajusté à Grenade (il perdit à Toulouse son qualificatif de 'stratégique').
A côté de ces questions répétitives sur l'Agence, ses objectifs et son fonctionnement (notamment à la suite des revues effectuées en interne et par un consultant), on trouvera constamment la question de la Station spatiale internationale (réponse à l'offre du Président Reagan, mandat de négociation 1985 et 1987, puis élargissement du partenariat à la Russie et révision de l'IGA et du MOU), question limitée au développement de la contribution européenne et au rôle de l'Europe dans le partenariat, puis élargie à l'utilisation et à l'exploitation.
La Résolution sur le plan spatial européen général et les programmes ou sur les décisions, la Résolution no. 1, énonce les grands objectifs, les programmes, etc. Dans certains cas, certains chapitres de la Résolution valent Résolution 'habilitante' ouvrant la période de trois mois permettant à un Etat membre non intéressé de ne pas participer (La Haye pour Ariane-5, Columbus, Hermes, DRS). Un tableau de souscriptions attendues est joint avec des niveaux qui restent à confirmer (Grenade, 1992). Le Conseil de Munich s'attacha en outre à l'observation de la Terre et à la coopération internationale. Mais quelques semaines après on pouvait assister à une remise en cause des financements. Le travail était à refaire. Le Conseil de Toulouse a tiré les le ons de cet exercice en faisant en sorte que les taux de contributions soient affichés et la souscription des Déclarations et leur entrée en vigueur immédiate (même si elle est assortie d'une clause suspensive pour laisser à un pays le temps de consulter ses autorités ou sous réserve de l'achèvement des procédures internes) et non plus des souscriptions attendues, des taux indicatifs entre crochets.
Mais il est tout aussi incontestable que ce schéma a ses limites aujourd'hui, compte tenu de la multiplication des acteurs sur la scène européenne (Commission européenne, Eutelsat, Eumetsat, Arianespace, etc.). Les activités spatiales s'appréhendent comme un tout, du développement aux activités commerciales, du civil à la défense et se déroulent dans un cadre législatif et réglementaire largement ouvert à l'extérieur, ce qui diffère du schéma initial lors de son édification.
1) Date: Février 1977
Ville: Paris
Présidence: Conseil des Ministres: Mario Pedini (I)
Conseil des Délégués: Wolfgang Finke (D)
Textes adoptés (**):
Résolution sur le programme Earthnet
Résolution sur un programme de satellite européen de télédétection
Résolution sur l'Agence et les systèmes opérationnels
Résolution sur l'Agence et ses relations extérieures
2) Date: Janvier 1985
Ville: Rome
Présidence: Conseil des Ministres: G.W.V. van Aardenne (NL)
Conseil des Délégués: Harry Atkinson (R-U)
Textes adoptés (**):
Résolution No. 1 Plan spatial européen à long terme
Résolution No. 2 Participation au programme de Station spatiale
3) Date: Novembre 1987
Ville: La Haye
Présidence: Conseil des Ministres: Heinz Riesenhuber (D)
Conseil des Délégués: Henrik Grage (DK)
Textes adoptés (**):
Résolution No. 1 Plan spatial européen à long terme et programmes
Résolution No. 2 Participation au programme de Station spatiale
4) Date: Novembre 1991
Ville: Munich
Présidence: Conseil des Ministres: Claudio Aranzadi (S)
Conseil des Délégués: Francesco Carassa (I)
Textes adoptés (**):
Résolution No. 1 Plan spatial européen à long terme 1992-2005 et programmes
Résolution No. 2 Programmes d'observation de la Terre et de son environnement
5) Date: Novembre 1992
Ville: Grenade
Présidence: Conseil des Ministres: Hubert Curien (F)
Conseil des Délégués: Francesco Carassa (I)
Textes adoptés (**):
Résolution No. 1 Mise en oeuvre du Plan spatial européen à long terme et des
programmes
Résolution No. 2 Coopération internationale
Résolution No. 3 Coopération spatiale avec la Fédération de Russie
6) Date: Octobre 1995
Ville: Toulouse
Présidence: Conseil des Ministres: Yvan Ylieff (B)
Conseil des Délégués: Pieter Gaele Winters (NL)
Textes adoptés:
Résolution No. 1 Décisions sur les programmes, les finances et la politique industrielle de
l'Agence
Résolution No. 2 Orientations de la politique et des programmes futurs de l'Agence
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(*) Seules les sessions du Conseil au niveau ministériel ont été prises en compte (voir
articles XI.2 et 4 de la Convention, et les Règlements et Procédures, article 10) et non les
réunions de la CSE.
(**) Voir Textes fondamentaux ESA, Volume 4.
ESA Bulletin Nr. 85.